中国为什么要全面改革

简报2014年第039期（总第1134期）

背景简介：2014年5月11日，北京大学国家发展研究院“国家发展”系列讲座第四讲在北京大学英杰交流中心阳光大厅举行，主讲人为北京大学国家发展研究院周其仁教授，题目是“中国为什么要全面改革”。

观点摘要：中国之所以要全面改革，一是1978年以来陆续推行的改革没有全面完成，很多改革是“半拉子”工程；二是不继续改革会面临更大困难和机会损失。为了全面深化改革，要从顶层与底层、法外与合法、利益与观念、渐进与革命、观察与参与这五个纬度认识改革应该遵从的逻辑。

一、改革的“半拉子”工程

1978年开始改革以来，我国在土地制度、国企改制、财政体制与权力监督等多个领域推进改革，取得了显著成绩，也存在大量尚未完成的“半拉子”工程。

农地产权边界仍可能随人口变动而不稳定。十一届三中全会后，家庭联产承包责任制逐步确立，成为我国农村的基本经济制度。但农用地制度仍有问题没有解决，就是农民家庭人口变动后农用地是否应进行调整。集体制中所隐含的成员权意味着成员天生就有对集体资产的所有权。如果人口变动后，对土地进行调整，就会导致农地产权边界不稳定，影响农地转包的预期和合约的有效性。贵州湄潭在上世纪八十年代开始的“增人不增地，减人不减地”的农地改革，对荒山开发和劳动力外移起到积极效果。“增人不增地，减人不减地”也写入了中央文件和《农村土地承包法》，十七届三中全会进一步决定土地承包经营权期限长久不变。但宪法规定农村自治，只要村民同意，农用地仍存在被调整的可能。是否调整农用地现在还是双轨制，仍存在问题亟待解决。

国有建设用地和集体建设用地同地不同权。1988年宪法修正案规定，土地的使用权可以依照法律的规定转让。1990年出台《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，国有土地使用权转让自此有法可依，但集体土地使用权转让始终没有具体法律可依。此外，宪法规定政府征地的前提是“为了公共利益的需要”，而现在不论是为了公共利益还是商业利益，城市扩张所需建设用地均通过征地的方式获得，且征地只以土地原用途为基准进行低价补偿。政府一手以低价征地，一手以市场价格出让，形成所谓的“土地财政”。现行制度面临的麻烦在于农民自发对建设用地的高价格做出反应，一方面要求提高补偿标准，另一方面在法律以外开发利用集体土地，建设小产权房等。建设用地的法律架构，没有为土地资源按稀缺程度进行配置提供合法途径，导致土地利用效率低下，社会矛盾激化。

盈利型国企的改制因缺乏共识而进展缓慢。上世纪九十年代末，在民企和外资企业竞争下，部分国企亏损甚至破产，社会舆论和政策均支持亏损国有企业改制，这个工作基本完成。但社会对盈利型国企改制的必要性没有全面共识，政策法规不到位，外加缺乏资产定价平台，鲜有盈利型国企改制的案例。盈利型国企仍存在两个问题：一是部分盈利来自国有资源和行政垄断的租金；二是国企缺乏有效约束，对股东回报不足。国企改革有待进一步推进。

要素市场的改革远远落后于产品市场。利率市场化尚未实现，资金配置受到行政权力高度控制，大型、超大型企业集团容易得到贷款，小微企业融资难问题始终没有得到有效解决。单纯依靠银行间接融资存在巨大风险，但直接融资比例一直没能有效扩大。外汇、期货及衍生品等市场上存在过多行政管制。

教育和卫生领域也亟待进一步改革。现代社会的竞争是知识的竞争，知识竞争最重要的是知识生产体系——教育的竞争，而教育体系的去行政化改革至今尚未推行。在医疗卫生领域，市场准入和医药价格受到严格管制，导致价格扭曲和有效供给严重不足，医患关系紧张。

城市行政管理体制无法适应人口集聚新趋势。我国的传统城市在农业文明、行政架构下设立和发展，对人口和经济的自发集聚缺乏认可。人口大规模流动时，城市人口规划和行政资源配置与实际变化趋势并不一致，僵硬的行政管理体制调整缓慢，无法适应人口自发集聚的变化趋势。

国民待遇均等化尚未实现，中央事权有待加强。我国很多国民待遇地方化程度严重，不同地区、城乡之间不均等。人口流动时，国民待遇不均等引发的矛盾逐步暴露，长期可能导致公民的国家认同感降低。中央政府应该增加自身事权，使财权与事权相匹配，增强国家整合力。

行政体制和权力监督机制改革远不到位。权力腐败严重，在现行体制下掌权官员容易走上贪污腐败道路。

二、不继续改革面临更大困难和机会损失

既然推进改革非常困难，那停止改革行不行？我的看法是不继续改革会面临更大困难和机会损失。

第一，众多的“半拉子”改革工程，取得了显著的成就，但产生的问题也非常明显。如果“半拉子” 改革工程带来的问题不能及时解决，拖延改革，会导致问题愈加严重，处理难度越来越大。与其等到问题发展到难以解决时后悔，不如趁早下决心继续推动改革。

第二，当今社会主流人口对改革有更高期盼。社会主流人口变化后，改革参照系也发生变化。50后、60后有改革开放前的记忆做对照，虽然改革仍有众多问题，但对于他们来说社会的进步是显著的。问题在于，当今社会的主流人口是80后，以后是90后、00后，改革的参照系应该以他们的看法为基准，而他们参照系标准比上一辈人高，对改革提出更高的要求。如果不进行改革，就不能满足当今社会主流人口的要求和期盼。

第三，不继续改革会承受巨大的机会损失。中国传统的农业文明对已经拥有的东西看得重，而对潜在的机会损失不敏感。比如手中有三个苹果，丢一个会觉得很痛苦；但如果本来可以得到八个苹果，只得到两个反而会觉得满意。我们应该从机会成本的角度来看待改革，要看付出同样的努力能够得到的最好结果是什么，如果达不到最好结果就是机会损失。

三、改革的逻辑

为了全面深化改革，要从顶层与底层、法外与合法、利益与观念、渐进与革命、观察与参与五个纬度认识改革应该遵从的逻辑。

顶层设计要和底层实践结合起来。顶层设计应着重于基本方向的确立，即国家要往哪个方向走，这需要一个明确持久的目标。近代以来，救亡图存、民主建国、共产主义、四个现代化、改革开放等都曾是某一个时期的基本方向。顶层设计的内容不宜过多，但一定要明确持久。从底层实践中找到实现基本目标的具体途径。

基层解决问题的经验要合法化。中国所有的难题，在基层都有解决的办法储备着，不存在没有办法的难题。原因在于只要是问题就会让一部分人难受，他们就会找办法来解决困难。很多改革没有顺利推进的原因就在于没能把基层的成功经验概括、提炼，上升为政策和法律。很多改革试点成为拖延改革的办法。要将大多数人的行为纳入到合法的框架内，而不是推到法律的对立面，给社会治理造成日益严重的问题。

观念比利益更重要。所有经济体制都会形成既得利益，而利益是由观念来定义的。诺贝尔经济学奖得主科斯认为中国未来发展的关键是要建立开放的思想市场，让不同的看法能够自由碰撞，社会的观念会逐步发生改变，而利益也会随观念变化而改变。上世纪80年代的改革，非常重要的一点就是从解放思想开始。

渐进性改革同样需要大胆尝试。我国的改革不可能一天完成，是渐进性的改革。但如同人类进化，人类由爬行到站立并不是慢慢起来的，而是由爬行直接站起来，第一次站不住、倒下去，过一段再站起来，最终学会站立。包产到户和股权交易市场改革都是经过多次探索尝试以后，才最终成功。改革和进化一样，要大胆尝试，不断试验。

要根据各自实际情况，勇于参与改革。改革不只是听报告、写文件，而是需要广泛的参与和行动。改革就是在没有一致意见，没有明确法律保护的情况下做尝试。改革进行一步，就会释放出新的利益和行动空间，这对个人、企业和国家有风险，也是一个大舞台。我们应该根据各自的实际情况积极参与到改革的各个领域。

（李安宁整理，唐杰修订）